도시의 성장을 관리하는 방법은 매우 다양하다. 그 중 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 자연환경보전, 압축성장의 대표적인 제도가 개발제한구역(GB: Green Belt)이다. 우리나라의 개발제한구역제도는 제1차 국토종합개발계획에서 개발제한구역지정이 채택되어 1971년 도시계획법 개정 시에 도입하게 되었다. 초기 개발제한구역은 14개 권역에 설정되었으나, 이러저러한 이유로 일부 전면해제 및 일부 부분해제를 거치면서 현재는 서울을 비롯한 광역시 주변 권역 그리고 마창진권의 7개권역이 남아 있는 상황이다.
시군 통합이전의 울산시가지 외곽의 개발제한구역 역시 울산도시권의 무질서한 확산방지를 위해 지정되었다. 그러나 1995년 시군 통합 과정을 거치면서 울산권 개발제한구역은 권역의 성격이 아닌, 울산시 도시 중간에 위치하게 된다. 현재 지정되어 있는 대부분 개발제한구역이 중심도시와 주변도시의 경계지역을 중심으로 형성되어 있지만, 울산권 개발제한구역(271㎢, 전체면적의 25.7%)은 울산과 주변도시와의 경계지역이 아닌, 도시중간에 형성되어 이미 도시간 연담화 방지라는 초기목적을 상실한 샘이고 이제 울산권역이라는 말도 무색하다.
형태론적으로는 이렇지만, 울산시의 개발제한구역은 그 동안 상당한 역할을 담당했다. 도시의 무질서한 평면확산을 방지하고 압축성장을 유도, 도시주변의 자연환경을 보전하여 쾌적한 생활환경을 확보해 주는 역할을 했다. 특히 산업도시 울산에서 상당한 녹지공간을 제공하여 울산의 허파 역할을 톡톡히 해왔다. 그러나 도시가 점차 성장하면서 도시내부의 개발용량이 부족하여, 개발제한구역을 뛰어넘는 비지적 개발(leap frog development)로 이어지고 있고, 이로 인해 상대적으로 도시외곽의 양호한 자연환경이 훼손되는 난개발이 발생하기도 했다.
개발제한구역 안쪽 기존 시가지에서도 문제가 발생하기도 한다. 기존 시가지내 부족한 개발용량은 토지 및 주택가격의 상승을 초래하고, 이에 따라 녹지를 훼손하면서까지 무리한 개발을 하는 경우도 종종 발생한다. 그러나 어떻게 보면, 개발제한구역 안쪽에서 기반시설의 추가 공급 없이, 개발 가능한 땅을 효율적으로 이용하고자 하는 압축개발의 한 전형이라고 볼 수 있다. 그렇다고 도시내 녹지도 훼손해 가면서 개발을 옹호하자는 그런 얘기가 아니다. 이제 울산의 지속적 도시성장을 감안하고, 개발제한구역의 효율적 관리를 위해 전면 조정이 필요한 시점에 도달했다는 얘기다. 지금도 개발제한구역내에서 수요만 있으면, 총량개념에서 일정 수준의 개발은 가능하다. 그러나 일정규모 이상이 되어야 하며, 해제를 위한 상당한 절차와 시간이 요구된다. 지자체 차원에서 쉽게 접근하기는 어렵다.
이제 방법을 모색해 볼 때다. 우리 지역차원에서 수요에 맞는 개발을, 개발이 가능한 범위에서 제공할 필요가 있다. 필자는 울산권 개발제한구역을 전면 해제 하자는 쪽이다. 대신 엄격한 기준을 적용해 개발 가능한 땅과 개발 불가능한 땅을 구분할 필요가 있다. 외국의 경우 개발제한구역의 경직성과 부정적 영향을 극복하기 위해 다양한 방안을 제시하고 있다. 그 중 대표적인 정책이 도시성장경계구역(UGB: Urban Growth Boundary)과 그린웨지(Green wedges)이다. 도시성장경계구역은 개발 가능지를 중심으로 한 장래 도시개발을 수용할 수 있는 예정구역으로 볼 수 있으며, 그린웨지는 개발이 불가능한 지역을 각각의 특성을 고려하여 여러 개의 녹지 및 공원 구역으로 나누고 이들을 네트워크화 시켜 인간과 자연환경을 연결하는 제도이다.
이제 남은 것은 울산권 개발제한구역을 어떻게 전면해제 하는가이다. 여러 지혜를 모아 울산의 새로운 성장을 위한 디딤돌로 한번 만들어 볼 필요가 있다.